规范实施政府和社会资本合作新机制(政策解读)

发布时间:2024-02-25 02:20:09 来源: sp20240225

  为进一步深化基础设施投融资体制改革,切实激发民间投资活力,国务院办公厅近日转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(以下简称《意见》),对政府和社会资本合作新机制(以下简称“新机制”)提出具体要求。

  政府和社会资本合作(PPP)模式在我国实施以来,一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用,但在实践中也存在一些亟待解决的课题。新机制会带来哪些新变化?记者采访获知,新机制与以往PPP政策的差异主要有三方面:聚焦使用者付费项目,优先选择民营企业参与,全部采取特许经营模式。

  聚焦使用者付费项目

  能形成稳定的现金流预期,从源头上防范新增地方隐性债务

  根据《意见》,PPP项目应聚焦使用者付费项目,明确收费渠道和方式,项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报,不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

  国家发展改革委投资司有关负责人表示,从国际经验看,PPP主要分为基于使用者付费的特许经营、基于公共部门(政府)付费的私人融资计划两种模式。此前,部分以政府付费为主的PPP项目收益不足甚至缺乏收益来源,政府方向社会资本承诺固定回报或保障最低收益进行补足,提前锁定、固化政府未来支出责任。

  国家发展改革委投资研究所融资室副主任李泽正表示,新机制强调“聚焦使用者付费项目”,要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报,从源头上防范新增地方隐性债务。清华大学投融资政策研究中心助理研究员王盈盈认为,具有使用者付费基础的项目通常符合社会公众实际需求,能形成稳定的现金流预期,聚焦这些项目,有利于挤出可能过度超前建设或者相对滞后的项目。

  《意见》提出,政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下,在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持;政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外,不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式,使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

  “新机制并不完全排除政府投资支持和政府付费,但严格限制了政府支出条件。”中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬表示,按照新机制,政府投资支持主要是在项目建设期,可通过政府资本金注入或建设投资补助等形式实现,如果涉及政府资本金注入,应按照《政府投资条例》要求,纳入政府投资项目管理;政府付费是在项目运营期间,“按规定补贴运营”通常采用行业或区域规定的统一运营补贴标准,与项目是否采用PPP模式不直接相关,也不会因为采用PPP模式而新增政府支出责任。

  优先选择民营企业参与

  坚持初衷、回归本源,将进一步调动民间资本参与项目积极性

  业内专家表示,过去实施的PPP项目中,不少中央企业和地方国企作为社会资本角色参与,尽管发挥了积极作用,但对民间投资形成一定程度的挤出效应。《意见》提出,要坚持初衷、回归本源,最大程度鼓励民营企业参与PPP新建(含改扩建)项目。

  “新机制明确了优先选择民营企业参与。”国家发展改革委投资司有关负责人表示,《意见》提出要最大程度鼓励民营企业参与PPP新建(含改扩建)项目,并根据不同项目公共属性强弱,将PPP新建(含改扩建)项目分为三类,同时制定了《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》(以下简称《清单》)。

  徐成彬表示,《清单》实行分类管理:一是市场化程度较高、公共属性较弱的项目,如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目,应由民营企业独资或控股;二是关系国计民生、公共属性较强的项目,如城镇供水、供气、供热项目,民营企业股权占比原则上不低于35%;三是涉及国家安全、公共属性强的项目,如具有发电功能的大中型水利项目,应积极创造条件、支持民营企业参与。“三类项目的投资规模、公益属性、建设难度逐渐递进,民营股权参与比例总体趋减,但第二、三类项目并不排除有能力的民营企业独资或控股。”徐成彬说。

  《意见》还明确,对《清单》所列领域以外的PPP项目,也可积极鼓励民营企业参与;外商投资企业参与PPP项目,按照外商投资管理有关要求并参照相关规定执行。国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议,并结合投资管理新形势新要求,对项目清单进行动态调整。

  国家发展改革委投资司有关负责人表示,新机制将特许经营期限延长至40年,投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长,明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有,均有助于提升民间资本参与项目积极性。

  全部采取特许经营模式

  风险可控、监管严密,将保证PPP项目规范发展阳光运行

  《意见》提出,PPP应全部采取特许经营模式实施,并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属,清晰界定各方权责利关系。

  受访专家认为,特许经营模式风险可控、监管严密、投资回报路径清晰,新机制提出PPP项目应全部采取特许经营模式实施,有利于形成更好的政策和市场环境,防止出现不规范的模式和潜在的风险。

  为规范推进建设实施,《意见》从严格审核特许经营方案、公平选择特许经营者、规范签订特许经营协议、严格履行投资管理程序、做好项目建设实施管理等方面提出一系列措施。

  “为公平选择特许经营者,新机制明确将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准,并关注项目运营管理经验、专业运营能力、企业综合实力和信用评级状况。”徐成彬说,这些公开竞争条件不再像以往过于强调融资和施工能力,有利于优秀的民营企业脱颖而出。

  根据《意见》,2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的以及后续新实施的PPP项目,均应按照新机制执行。

  国家发展改革委投资司有关负责人表示,地方各级政府要规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目,依法依规明确特许经营项目实施机构,切实负起主体责任;社会资本方和咨询机构要全面准确理解新机制内涵,客观合理地从专业角度推动具体项目。

  《 人民日报 》( 2023年11月27日 02 版)

(责编:牛镛、岳弘彬)